《文昌市农业水权分配办法》解析

为贯彻落实国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）、《国家发改委 财政部 水利部 农业部关于贯彻落实<国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见>的通知》(发改价格〔2016〕1143号)、海南省人民政府办公厅《关于印发海南省推进农业水价综合改革实施方案的通知》（琼府办〔2017〕49号）以及文昌市人民政府办公室《关于印发文昌市推进农业水价综合改革实施方案的通知》（文府办〔2017〕170号）精神，确立农业水权分配制度，规范农业水权分配方式，保障农业水权分配公正合理，实现用水总量控制和水资源可持续利用，结合我市实际，制定本分配方案。

解析：本分配办法依据：

1.《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）；

第（五）条  建立农业水权制度。以县级行政区域用水总量控制指标为基础，按照灌溉用水定额，逐步把指标细化分解到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体，落实到具体水源，明确水权，实行总量控制。鼓励用户转让节水量，政府或其授权的水行政主管部门、灌区管理单位可予以回购；在满足区域内农业用水的前提下，推行节水量跨区域、跨行业转让。

2.海南省人民政府办公厅《关于印发海南省推进农业水价综合改革实施方案的通知》（琼府办〔2017〕49号）

第(五)条  探索建立农业水权制度。以市县行政区域用水总量控制指标为基础，按照国家颁布的《灌溉用水定额编制导则》，制定海南省灌溉用水定额标准，区分不同作物和养殖品种，综合考虑水源条件、工程配套标准等因素，按照灌溉用水定额和分级管理权限，将农业用水量指标自上而下逐级细化分解到灌区、乡镇，对有条件的灌区可进一步细化到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体，落实到具体水源、具体工程。探索建立水权制度，试行通过指标文件、水权证、定额水票等简便易用方式明确水权。

3.文昌市人民政府办公室《关于印发文昌市推进农业水价综合改革实施方案的通知》（文府办〔2017〕170号）

第(五)条  探索建立农业水权制度。按照我市灌溉用水定额标准，严格控制用水总量指标，区分不同作物和养殖品种，综合考虑水源条件、工程配套标准等因素，按照灌溉用水定额和分级管理权限，将农业用水量指标自上而下逐级细化分解到灌区、乡镇，对有条件的灌区可进一步细化到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体，落实到具体水源、具体工程。探索建立水权制度，试行通过指标文件、水权证、定额水票等简便易用方式明确水权。

一、水权的概念

本办法所称取水，是指利用水工程或者机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。取用水资源的单位和个人，除《取水许可和水资源费征收管理条例》第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。用水单位必须预先取得管理部门的许可，就是要取得相应的使用权，通过取得取水许可证而取得水的使用权。

水权分配就是按照一定的原则分配用于各种目的的水资源的使用权。由于我国实行的是以公有制为主体的多种经济形式并存的社会主义市场经济体制，水资源属于国家所有，而地方政府是地方各种经济组织和与水有关的利益相关者的代表，因此可以把地方政府作为水权制度的主体和水权的代表者。配置初始水权可以理解为通过水资源总体规划和水资源配置方案，在不同地区之间、不同部门之间和不同用户之间实现水资源的优化调节和配置。

解析：根据《中华人民共和国水法》第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”。在水资源国家所有的前提下，按照所有权与使用权分离原则，水权实质上是对一定量的水资源在一定时间内的使用权。《中华人民共和国水法》第七条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度”，第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。因此，通过水权分配在不同地区之间、不同部门之间和不同用户之间实现水资源的优化调节和配置。

二、水权分配原则

初始水权分配应以公平性、科学性、可持续性和以人为本为总体指导方针，结合本地社会经济发展情况和水资源管理要求等实际，文昌市农业水权分配具体遵循以下基本原则：

(一)水资源统一配置原则。从供水类型来看，文昌市以地表水为主，兼有少量地下水。其中，农业用水水源主要有地表水（水库、山塘）、地下水（机井、电灌站）。从用水类型来看，2023年文昌市总用水量2.233亿m³，其中农业用水1.853亿m³，工业用水0.036亿m³，生活用水0.324亿m³，生态环境用水0.020亿m³。因此，项目水权分配时，将地表水与地下水、灌溉用水与人畜饮水、工业用水、生态用水统一考虑。

(二)总量控制原则。根据实施最严格水资源管理要求，海南省已下达用水总量控制指标，以及2025年、2030年农业用水总量控制指标。《文昌市水资源综合规划》也已经计算预测文昌市2025年、2030年总用水量。初始水权分配不突破用水总量控制指标为前提，结合水源工程的供水能力确定。

（三）生活用水优先原则。水量分配根据生态优先、统筹配置原则，在满足生活用水的前提下，优先考虑主要河流的基本生态用水，合理配置生产用水。

（四）统筹兼顾原则。既要尊重历史，维持现状，又要适当兼顾发展的需要，满足固有用水权的当地农户用水，同时也要考虑其他用水需求；既要坚持公平的原则，又要适当兼顾效率，水量分配时主要体现公平的灌溉面积，同时加入体现效率的灌溉水利用系数、灌溉定额等因子。

解析：根据《海南省水务厅 海南省发展和改革委员会 海南省财政厅 海南省农业农村厅关于印发<2019年度海南省推进农业水价综合改革实施计划>的通知》（琼水农水〔2019〕43号）文件要求，“开展改革区域主要作物用水量分析测算，制定用水计划指标，将农业用水量指标自上而下逐级细化分解到灌区、乡镇、村或用水合作组织，改革区域全面实现用水总量控制和定额管理”，本分配办法进行水权分配统筹海南省下达文昌市用水总量控制指标，在保证生活用水前提下，将农业用水量指标自上而下逐级细化分解。

三、水权分配

（一）分配办法

水量分配时往往难以做到公平与效率同时兼顾，一般情况下对不同类型用水进行分配时应侧重于公平，优先满足生活和生态用水需求，而对于生产用水在不同地区间的分配则应适度考虑效率，向用水效率高的区域倾斜。

区域间用水总量分配需借助一定的行政手段，文昌市用水量由海南省政府确定，市、镇、村三级的农业用水总量通过行政赋权的方式进行分配。针对文昌市实际，结合分配方法的优缺点考虑，首先保证应保障主城区用水量、建制镇需水量、生态需水量，协调农业需水量及旅游开发区需水量。然后再将农业用水量分解到各用水户，即采用协商的方式分配初始水权。具体步骤:

1．统计最近年份改革范围内灌区的耕地面积占全市的比例，以此为权重将改革灌区的农业用水量初始水权确定下来。

2．依据不同灌溉方式、不同作物的用水定额，将经逐层分解后的改革灌区的用水总量协商分配到户，确定各家各户的用水总量，发放水权证。

为使分配办法既能达到“全市用水总量控制”的目的，又有一定的灵活性，采用四级分配方法。

一级分配：市水行政主管部门对全市的可控水资源在项目区生活、农业、林牧渔、工业、生态等用水部门之间进行分配。在全局的高度从宏观上把握全市的用水结构和社会、经济及环境的发展。

二级分配：市水行政务主管部门将一级分配到农业的水量在各镇之间进行分配。即将农业分配到的水量落实到各镇。

三级分配：各镇将二级分配的水量落实到所属各个村。

四级分配：各村将所分配到的水量分别落实到本村所属的各单位取水工程和各用水户。根据项目区实际情况，四级水权分配主要是将各村分配到的水量调配到农业用水。

市水行政务主管部门负责一级分配与二级分配，乡镇及灌区水管部门负责三级分配，村和农民用水协会负责四级分配。一级、二级分配的目标是全市用水总量的控制，三级、四级分配可在用水总量不变的前提下，根据种植结构调整、土地面积的变化等及时进行一定的调整，这种分级分配和分级管理的模式可以同时达到用水总量控制和及时适应用水户变化的双重目的。实行分级分配不但符合文昌市水资源的管理实际情况，同时可操作性强分配结果可以指导不同层次上用水单位的用水管理实践。

二级水量分配的结果可供市水行政务主管部门管理水量使用，三、四级可供灌区水务管理机构配置水资源时参考，同时可根据作物种植结构等进行调整。

（二）一级水权分配

结合文昌市用水现状，本次以2025年为规划水平年。根据《文昌市水资源综合规划》，至2025年文昌市总需水量3.034亿m³，其中城乡生活需水量0.395亿m³，生产需水量为2.637亿m³（其中农业灌溉配置水量为2.035亿m³），生态需水量0.002亿m³。

按照最严格的水资源管理制度的有关要求，海南省2025年用水总量控制指标为53.0亿m³，文昌市2025年总水量为2.788亿m³；海南省2030年用水总量控制指标为56.0亿m³，文昌市2030年总水量为2.965亿m³。与海南省2025年用水总量控制指标相比，文昌市总需水量多出0.246亿m³。

根据生态优先、统筹配置原则，在满足生活用水的前提下，优先考虑主要河流的基本生态用水，合理配置生产用水。应保障城乡生活需水量0.40亿m³、生态需水量0.002亿m³，经过协调生产需水量2.637亿m³（其中农业灌溉配置水量为2.035亿m³），2025年用水总量应控制在2.788亿m³，其中农业用水量应该控制在1.845亿m³。

（三）二级水权分配

根据文昌市2023年国土变更调查成果，各乡镇耕地灌溉面积如下表：

表1 各镇耕地灌溉面积统计表

一级分配按照各镇设计耕地面积占全市耕地设计灌溉总面积比例进行分配，得到各乡镇农业初始水权如下表。

表2二级分配水权统计表

（四）三级水权分配方法

三级水权分配需要各镇将镇级农业灌溉水权总量分配给辖区内各行政村，分配方法应依据以下步骤：

1.统计辖区内各行政村耕地灌溉面积；

2.计算各行政村耕地灌溉面积相对本镇总耕地灌溉面积占比；

3.根据各行政村耕地灌溉面积占比将镇级初始水权分配给各行政村。

（五）四级水权分配方法

项目区户级农业灌溉水权配置为四级水量分配，不同水文年户级农业灌溉水权配置根据亩灌溉水权与户灌溉面积之积确定。水权分配应遵循以下步骤：

1．统计各户农业灌溉面积（需细化种植结构）；

2．依据农业灌溉定额计算本年度全村农业灌溉需水量；

3．计算本村农业灌溉需水量与村级水权之比，即可分配比例；

4．灌溉定额乘以可分配比例得到本年度各种植结构每亩应分配水量；

5．每户各种植类型乘以相应各种植结构每亩应分配水量，然后求和得到每户应分配水量。

解析：为使分配办法既能达到“全市用水总量控制”的目的，又有一定的灵活性，本分配办法只进行一级、二级水权分配，三级、四级水权分配要根据每年农户种植实际情况进行分配。

五、执行计划

根据“一二级用水总量控制、三四级用水量调整”的水权分配原则，在文昌市用水总量指标、农业用水总量指标调整前，农业一级水权分配、二级水权分配都保持不变。各镇、各村根据农民种植结构、种植面积调整，每年需重新分配各村、各户的农业水权。

市水行政主管部门：市水行政主管部门是文昌市农业水权分配的主管部门，负责农业水权制度管理办法的制定。落实海南省分配的农业用水量指标，在改革区全面实现用水总量控制和定额管理。开展文昌市分区可供水量、分区需水量、水量分配、初始水权确认、农业用水总量控制指标调整等工作。将省分配的农业用水量指标分配到各乡镇，制定用水计划指标。指导各镇、各村将水权进一步分解。

各镇政府：各镇政府作为文昌市三级水权分配的行使部门，需要严格控制全镇农业用水总量，将水权进一步分解给各村，指导各村将水权进一步分解到户。每年12月中旬应统计本年度农业种植情况、用水情况、节水情况等并上报文昌市水行政主管部门。

各村：各村作为四级水权分配部门，要做好每户农业情况（包括养殖面积、种植结构及面积）的统计，并将全村农业水权分配到户，每年12月上旬将分配结果报镇政府审核通过后，为每户制作并发放水权证，并公示每户农业水权情况。

本办法三级、四级水权分配适用于已开展农业水价综合改革的区域。

本分配方案由由文昌市水行政主管部门负责解释。

本分配方案有效期三年，自2025年10月16日起施行。